Законопроект № 6146 про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо вирішення батьками питань тимчасового виїзду дітей за межі України розроблено, щоб надати можливість кожному із батьків отримати згоду іншого з батьків на тимчасовий виїзд за межі України дитини, яка не досягла 16-річного віку, через Єдиний державний вебпортал електронних послуг (далі – Портал Дія, Дія). Отримання відповідної згоди через Дію – зручна, оперативна, безкоштовна та комфортна альтернатива нотаріального засвідчення підпису.

Комітет Верховної Ради України з питань цифрової трансформації, відповідно до Рішення прийнятого на своєму засіданні 23 вересня, звернувся до Комітету Верховної Ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики з пропозицією підтримати прийняття цього законопроекту.

Проект Закону було прийнято народними депутатами 8 липня 2022 року за основу. Під час підготовки законопроекту до другого читання та обговорення поправок, запропонованих до нього, виникло ряд питань, зокрема щодо реалізації норм документу через Портал Дія. Тож задля уникнення маніпуляцій давайте разом проаналізуємо норми даного законопроекту та розберемось з нюансами.

Щодо правового поля, «нотаріальної дії»

та призначення Порталу Дія 

Портал Дія створений задля реалізації права кожного на доступ не лише до електронних публічних послуг. На портал Дія покладено виконання інших завдань, визначених законодавством.

Реалізація батьками свого права на вирішення питання стосовно виїзду дитини за кордон, як і багато інших сімейних питань, за своєю природою не є нотаріальною дією. Водночас чинна редакція статті 313 Цивільного кодексу України цілком обґрунтовано застосовує поняття «згода» стосовно форми волевиявлення батьків щодо питання виїзду дитини без визначення способу її оформлення батьками. Тобто проект Закону пропонує лише один із способів надання кимось із батьків згоди у формі заяви, створеної з використанням Порталу Дія. Зокрема, його мобільного додатка (якщо обидва з батьків є користувачами Дії), з накладанням електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису.

Даний законопроект лише розширює і удосконалює можливості батьків у частині обрання зручного способу оформлення згоди на тимчасовий виїзд дитини за межі України з урахуванням викликів сьогодення та взятому Україною курсу цифровізації. Документ жодним чином не скасовує існуючої можливості нотаріального засвідчення справжності підпису та не покладає на нотаріусів додаткових обов’язків щодо використання Порталу Дія.

Таким чином, у разі прийняття Верховною Радою України зазначеного законопроекту, Міністерством цифрової трансформації України буде забезпечено можливість подання згоди другого з батьків засобами Порталу Дія, враховуючи норми Положення щодо виконання Порталом Дія інших завдань, визначених законодавством.

Щодо електронного документу 

Ідея законопроекту – забезпечення можливості отримання від одного з батьків, який є громадянином України, згоди на тимчасовий виїзд дитини за межі України у супроводі другого з батьків за допомогою Дії з накладенням електронного підпису, що базується на кваліфікованому сертифікаті електронного підпису відповідно до Закону України «Про особливості надання публічних (електронних публічних) послуг».

Портал Дія забезпечує внесення в автоматичному режимі до Реєстру згоди в електронній формі та пов’язаних з нею відомостей, необхідних для організації електронної інформаційної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів, а також можливість друку такої згоди.

Наявність у Реєстрі згоди одного з батьків на тимчасовий виїзд дитини за межі України у супроводі другого з батьків (далі – згоди в електронній формі) перевіряється через систему електронної інформаційної взаємодії між ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації актів цивільного стану громадян, та ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері охорони державного кордону. Перевірка здійснюється у режимі реального часу відповідно до порядку організації електронної інформаційної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів, визначеного Кабінетом Міністрів України. Така згода може пред’являється для перевірки у роздрукованій формі.

Щодо принципу найвищого інтересу дитини, «допоміжних» згод і спрощення процедури 

Із врахуванням тенденцій у суспільстві та підвищення цифрової культури, законопроектом пропонується спростити процедуру надання одним із батьків згоди на тимчасовий виїзд за межі України дитини, шляхом запровадження можливості надати згоду на такий виїзд у формі заяви, створеної з використанням Порталу Дія, що є зручною та комфортною альтернативою нотаріального засвідчення підпису.

Необхідність такого спрощення зумовлена потребою вдосконалення існуючої концепції надання згоди на тимчасовий виїзд дитини за межі України, яка передбачає надання лише заяви, справжність підпису на якій засвідчена нотаріально, що, зі свого боку, потребує витрат зусиль, часу та коштів. Особливо гостро постає проблема в оперативному отриманні такої згоди одним із батьків у разі перебування другого з батьків далеко від місця проживання або хвороби, що значно ускладнює можливість отримання такої згоди або взагалі робить її неможливою. Зокрема, якщо один з батьків працює за кордоном, перебуває за межами України, перебуває з певних причин на тимчасово окупованих або неконтрольованих територіях України тощо.

Що стосується забезпечення якнайкращих інтересів дитини, то такий обов’язок покладається насамперед на батьків, а не нотаріуса, який лише засвідчує їх волевиявлення без з’ясування подальшої долі дитини та відповідальності за можливі дії й наміри батьків, у тому числі у разі неповернення дитини.

Варто зазначити, що кожен з батьків має рівні права та вільне волевиявлення щодо вибору способу надання такої згоди. Проектом Закону забезпечується право громадян на вільний вибір визначити особисто:

- звернутися за оформленням такої згоди до нотаріуса (це потребуватиме додаткового часу, зусиль і витрат коштів на отримання такої згоди);

- так і альтернативного способу надання такої згоди з використанням мобільного додатка Дія, запропонованого проектом Закону (це забезпечить заощадження коштів, зусиль і скоротить час на оформлення такої згоди).

Щодо ймовірної потреби батьків у отриманні «допоміжних» згод (на отримання тимчасових статусів, медичних послуг, навчання тощо).

Законопроект унормовує лише відносини саме стосовно тимчасового виїзду дітей з одним з батьків, тобто у супроводі законного представника. Оформлення інших батьківських правомочностей не є предметом регулювання законопроекту. У випадку розуміння батьками існування такої потреби в залежності від мети виїзду у кожному конкретному випадку оформити необхідний обсяг повноважень іншого із батьків не заборонено шляхом звернення до нотаріуса.

Зауважуємо, що проблематика супроводу дітей належними представниками за межами України, у тому числі задля їх навчання та постійного проживання, є предметом дослідження Міністерства соціальної політики та відповідного Координаційного штабу, за результатами яких прийматимуться певні рішення, зокрема, стосовно їх унормування.

Таким чином, законопроектом передбачено реалізацію згоди на перетинання державного кордону, а не вивезення дитини на постійне проживання.

Також варто зазначити, що відповідно до Правил перетинання державного кордону громадянами України, для виїзду з України громадян, які не досягли 16-річного віку, у супроводі одного з батьків надається згода другого з батьків із зазначенням у ній держави прямування та відповідного часового проміжку перебування у цій державі, якщо другий з батьків відсутній у пункті пропуску.

Щодо позитивних/негативних рис виїзду дітей за межі України і порушення прав дітей та їх батьків або одного з них

1. Даний законопроект не скасовує право батьків звернутися до нотаріуса для засвідчення справжності підпису на заяві про згоду на тимчасовий виїзд дитини, зокрема у разі, якщо:

- у Реєстрі відсутній актовий запис про народження дитини або інші необхідні дані;

- наявні технічні помилки, через які не може бути сформована згода на виїзд дитини;

- батьки бажають посвідчити згоду саме у нотаріуса.

2. У разі наявності конфлікту між батьками, жоден нотаріус не знімає гостроту конфлікту та не впливає на якість стосунків (погані/хороші) і на процес вирішення батьками питань тимчасового виїзду дитини. За такої умови розв’язання конфлікту між батьками, які не дійшли згоди між собою, можливе лише шляхом звернення до суду. Будь-яка форма згоди не забезпечить вирішення такого конфлікту.

3. Інформація про відсутність доступу до Інтернету на пунктах пропуску Державної прикордонної служби України не підтверджена та базується на припущеннях. Народні депутати, у тому числі представники Комітету з питань цифрової трансформації, можуть звернутися до Державної прикордонної служби України для з’ясування відповідної інформації. Повідомляємо, що Міністерство юстиції вже звернулося із запитом до вказаної Служби для підтвердження чи спростування зазначеної інформації.

4. Стосовно можливого застосування фізичного/психологічного примусу.

Ризики застосування примусу/маніпуляцій існують при отриманні згоди у тому числі й у традиційній формі – шляхом звернення до нотаріуса. Якщо однин із батьків застосовує фізичний чи психологічний примус (як короткочасного так і тривалого у часі), щоб отримати згоду на тимчасовий виїзд дитини, то такі відносини потребують втручання правоохоронних органів і перебувають вже у кримінально-правовій площині. Правопорядок не може бути пристосований до негативних міркувань та припущень, через які можна взагалі піддати сумніву всю ідею створення цифрової держави.

5. Стосовно можливості використання кейсу недієздатною особою.

Згідно з положеннями законопроекту, тимчасовий виїзд дитини за межі України у супроводі одного із батьків не потребує згоди другого з батьків у випадку набрання законної сили рішенням суду про визнання другого з батьків недієздатним. Така ж норма передбачена чинною редакцією Правил перетинання державного кордону громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 57 від 27 січня 1995 року.

Також нормами статті 157¹  тимчасовий виїзд за межі України дитини, яка не досягла шістнадцяти років, у супроводі одного із батьків не потребує згоди другого з батьків у випадку набрання законної сили рішенням суду про позбавлення батьківських прав другого з батьків, про визнання другого з батьків безвісно відсутнім або недієздатним.

6. Непрацездатність кейсу у разі виїзду дитини на термін більше 1 місяця, оскільки тривале перебування вимагає оформлення додаткових документів.

Законопроект врегульовує лише питання тимчасового виїзду дитини за межі України. Відносини щодо оформлення документів для виїзду дітей за кордон на постійне проживання, прийняття таких рішень та виконання прийнятих рішень врегульовано іншими нормативними актами, які передбачають іншу процедуру такого виїзду.

7. Щодо ризикованих механізмів на період дії воєнного стану.

З початком повномасштабної війни на нотаріусів було надмірне навантаження у частині забезпечення надання необхідної кількості згод, зважаючи на значну кількість дітей, які виїздили за межі України, перебування батьків у різних місцях та складну логістику. Це ставило під ризик виїзд дітей за кордон у цілому. Тож з метою збереження життя і здоров’я дітей на період дії воєнного стану Кабінетом Міністрів України було прийнято рішення скасувати вимогу щодо подання нотаріально посвідченої згоди на тимчасовий виїзд за межі України дітей, які не досягли 16-ти років, у супроводі одного з батьків чи близьких родичів (постанова Кабінету Міністрів України від 12 березня 2022 року № 264).

Запровадження можливості надання згоди в електронній формі хоча не вирішує проблем, які існують при традиційному засвідченні згоди, але і жодним чином не породжує нові. Ризики неповернення дитини з-за кордону існують при будь-якій формі надання згоди, оскільки ні нотаріус, ні електрона форма згоди не є запобіжником неправомірної поведінки батьків та не може гарантувати чесність і дійсність намірів батьків при наданні/отриманні такої згоди. Така проблематика дійсно існує, але вона вирішується із застосуванням інших правових національних і міжнародних механізмів. Відповідний механізм передбачений Конвенцією про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей.

Щодо Державного реєстру актів цивільного стану громадян

Положення законопроекту не визначають згоду одного з батьків на виїзд дитини за межі України актом цивільного стану та не впроваджують її обов’язкову реєстрацію.

Водночас ідеєю законопроекту є забезпечення можливості безкоштовного оформлення батьками згоди на виїзд дитини без участі нотаріуса через Портал Дія. Це дозволить самостійно формувати таку згоду в електронній формі, використовуючи відомості з Реєстру про батьків та дитину із одночасним встановленням наявності правового зв’язку між ними та їх належної ідентифікації.

Внесення відомостей про згоду батьків на тимчасовий виїзд дитини до Реєстру є найбільш прийнятним та фінансово вигідним способом реалізації механізму, запропонований проектом Закону, та дозволяє уникнути множення реєстрів і значних затрат фінансових ресурсів на створення нових.

Зі свого боку, при підготовці законопроекту до другого читання головним Комітетом було виключено положення щодо обов’язку внесення нотаріусом згоди батьків на тимчасовий виїзд дитини до Реєстру. 

Щодо ризиків порушення Конвенції захисту прав людини та основних свобод і Конвенції про права дитини ООН

Нотаріальне засвідчення справжності підпису на заяві про згоду жодним чином не убезпечує від можливих ризиків неповернення дитини одним із батьків та не є запобіжником порушення відповідних Конвенцій, оскільки нотаріус лише засвідчує волевиявлення другого з батьків на виїзд дитини без з’ясування її подальшої долі та не несе відповідальності за можливі неправомірні наміри і дії батьків за межами України.

У разі неповернення дитини, що має місце і на сьогодні при традиційному засвідченні згоди на тимчасовий виїзд, підлягають застосуванню процедури, визначені Конвенцією про цивільно-правові аспекти міжнародного викрадення дітей 1980 року.

Стосовно припущення, що один з батьків може перетнути кордон з дитиною для поїздки, наприклад, в Польщу, а потім вже без згоди другого з батьків вивезти дитину до іншої країни, зауважуємо, що такі маніпуляції можуть мати місце при обранні будь-якого способу надання згоди, оскільки нотаріус також не може достеменно визначити дійсні наміри того з батьків, хто супроводжує дитину.

Таким чином, окреслена проблематика дійсно існує, але вона вирішується із застосуванням інших правових національних і міжнародних механізмів.

Щодо ризику порушення Україною міжнародного законодавства і міжнародних договорів України в частині боротьби з незаконним переміщенням і неповерненням дітей з-за кордону 

У практиках країн Європейського Союзу неповнолітній може виїжджати без супроводу батьків на підставі паспорта або ідентифікаційної картки.

Наприклад, за законодавством Литовської Республіки неповнолітні можуть поїхати до держав, що входять до Шенгенської зони. З 26.06.2012 виїзд дітей–громадян Італійської Республіки за межі Італії здійснюється за індивідуальним проїзним документом. Таким чином, починаючи з вищезазначеної дати, неповнолітні особи повинні мати індивідуальний паспорт або національне посвідчення особи, що дозволяє подорожі за кордон до країн, які визнають їх дійсність для таких подорожей (як правило – країни ЄС). Дозвіл на тимчасовий виїзд дитини за межі Франції має затверджену форму, яку кожен бажаючий може роздрукувати безкоштовно з сайту державних послуг. Він має бути підписаний законним представником дитини та подається обов’язково в оригіналі разом з копією документа, що посвідчує особу законного представника (національна ID-картка, паспорт, дозвіл на перебування у Франції). Термін дії дозволу на тимчасовий виїзд дитини за межі Франції зазначається на бланку та не може перевищувати одного календарного року від дати його підписання. Заповнена та власноручно підписана форма дозволу не підлягає будь-якому додатковому засвідченню.

Таким чином, як вже зазначалось вище, запровадження можливості надання згоди на виїзд дитини за межі України в електронній формі, хоча і не вирішує проблем, які існують при традиційному засвідченні згоди, але й жодним чином не породжує нові.

Ризики неповернення дитини з-за кордону існують при будь-якій формі надання згоди, оскільки ні нотаріус, ні електронна форма згоди не є запобіжником неправомірної поведінки батьків і не може гарантувати чесність та дійсність намірів батьків при наданні/отриманні такої згоди. Така проблематика дійсно існує, але вона вирішується із застосуванням інших правових національних та міжнародних механізмів.